Προτάσεις Πολιτικής Τοπίου για μια Πράσινη Ανάπτυξη και τρόποι επίτευξής τους

^α Αναπληρώτρια Καθηγήτρια, ^β Υποψήφια Διδάκτορας, ^γ Υποψήφιος Διδάκτορας

«Τοπίο», σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου (EuropeanLandscape Convention, ELC, Φλωρεντία 2000) σημαίνει μια περιοχή, όπως γίνεται αντιληπτή από ανθρώπους, της οποίας ο χαρακτήρας είναι το αποτέλεσμα της δράσης και αλληλεπίδρασης των φυσικών και/ ή ανθρώπινων παραγόντων. Η Σύμβαση αυτή, η οποία κυρώθηκε πέρσι και από την Ελλάδα (Ν. 3827/ 2010-ΦΕΚ 30/Α/2010), αποτελεί σήμερα το σπουδαιότερο εργαλείο αποτίμησης, αξιολόγησης και παρέμβασης στα τοπία του Ευρωπαϊκού, τουλάχιστον, χώρου. Αυτή η εισήγηση στηρίζεται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου (ELC) και τις εφαρμογές της για να καταθέσει κάποιες πρώτες και γενικές προτάσεις που αφορούν το ελληνικό τοπίο, στο πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασμού, με στόχο μια «πράσινη» οικονομική ανάπτυξη. Προσανατολίζεται σε ζητήματα προστασίας, διαχείρισης και σχεδιασμού του ελληνικού τοπίου, μέσα από το πρίσμα των πρόσφατων διοικητικών μεταρρυθμίσεων στη χώρα μας, την ελληνική νομοθεσία και τους μηχανισμούς υλοποίησης της Σύμβασης.

Η υφιστάμενη κατάσταση του τοπίου στην Ελλάδα διαγράφεται ζοφερή. Η σχέση του ανθρώπου με το τοπίο παραμένει εγκληματικά απροβλημάτιστη για το πλατύ κοινό, λόγω έλλειψης αισθητικής αγωγής, ανεξέλεγκτης τουριστικής ανάπτυξης, κυρίαρχων κερδοσκοπικών τάσεων, ολιγωρίας αρχών, αυθαίρετης δόμησης, αλόγιστης παρέμβασης στο περιβάλλον, έλλειψης πόρων για τη συντήρηση ιστορικού πλούτου, κλπ (Τερκενλή, 1996). Ως αποτέλεσμα, όχι μόνον έχουν ήδη βεβηλωθεί ή χαθεί πολλά από τα μεγαλύτερης αισθητικής αξίας ελληνικά τοπία, αλλά και οι νοοτροπίες και πρακτικές που αφορούν στο τοπίο ως δημόσιο αγαθό συνεχίζονται απρόσκοπτες (Terkenli, 2011). Το πρόβλημα είναι βαθύτερα πολιτισμικό και ανάγεται στην έλλειψη μιας, αντίστοιχης προς την ευρωπαϊκή, συνείδησης του τοπίου στη σύγχρονη Ελλάδα  (Terkenli and Pavlis, 2011).

Τον ρόλο και την σπουδαιότητα του τοπίου στην οικονομική ανάπτυξη, με τα χαρακτηριστικά της βιώσιμης, ‘πράσινης’ ανάπτυξης ‘βασισμένης σε μια ισορροπημένη και αρμονική σχέση μεταξύ κοινωνικών αναγκών, οικονομικής δραστηριότητας και περιβάλλοντος’, επισημαίνει η ίδια η Σύμβαση, σημειώνοντας ότι ‘το τοπίο διαδραματίζει έναν σημαντικό ρόλο δημοσίου συμφέροντος από άποψη πολιτισμική, οικολογική, περιβαλλοντική και κοινωνική και ότι συνιστά πόρο ευνοϊκό για την οικονομική δραστηριότητα, του οποίου η προστασία, η διαχείριση και ο σχεδιασμός μπορεί να συμβάλλουν στη δημιουργία θέσεων εργασίας’. Ακόμη σημαντικότερη είναι η αξία και σημασία του τοπίου για τον τουρισμό, μέσω της αδιάρρηκτης σχέσης που αναπτύσσεται μεταξύ τοπίου και παρατηρητή, μέσα από τις εμπειρίες της περιήγησης, της γνωριμίας, της ανάπαυσης, της ψυχικής ανάτασης, της ανάπαυλας, της έμπνευσης, της απόλαυσης κλπ του επισκεπτόμενου χώρου (Terkenli, 2004). Αποτελεί, άρα, το πολιτισμικό (‘αστικό’, ‘αγροτικό’, ‘ορεινό’, ‘παράκτιο’, ‘φυσικό’, κλπ) τοπίο τον σημαντικότερο ίσως—και παροιμιωδώς παραμελημένο στην Ελλάδα—παράγοντα τουρισμού. Ενός τουρισμού που θα πρέπει να στηρίζεται στις τοπικές ιδιαιτερότητες, τους πολιτισμικούς  πόρους και το φυσικό περιβάλλον ενός τόπου και άρα αποτελεί κρίσιμο μοχλό οικονομικής ανάπτυξης στη χώρα μας.

Ας ληφθεί εδώ υπόψη ότι η Ευρωπαϊκή Σύμβαση του Τοπίου ρητά διακηρύσσει ότι ‘το τοπίο είναι ένα σημαντικό μέρος της ποιότητας ζωής των ανθρώπων οπουδήποτε, σε αστικές περιοχές και στην ύπαιθρο, σε υποβαθμισμένες περιοχές, όπως και σε περιοχές υψηλής ποιότητας, σε περιοχές αναγνωρισμένες ως εξαιρετικού φυσικού κάλλους, όπως και σε περιοχές χωρίς ιδιαιτερότητες’ (ELC - άρθρο 2- του Ν. 3827/ 2010-ΦΕΚ 30/Α/2010 –Κύρωση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης του Τοπίου). Συνεπώς, συμβάλλοντας στην διαμόρφωση, αλλά και έκφραση τοπικής κουλτούρας, το τοπίο αποτελεί ένα βασικό συστατικό στοιχείο της Ελληνικής φυσικής και πολιτισμικής κληρονομιάς, και αναπόσπαστο και πρωταρχικό τμήμα του τουριστικού προϊόντος σε όλες τις μορφές τουρισμού: αστικό, οικοτουρισμό, αγροτουρισμό, θερινό παράκτιο, πολιτισμικό, κλπ. Ως πλαίσιο της ανθρώπινης παρουσίας επάνω στη γη, εφόσον διαφυλαχθεί, διαχειριστεί και σχεδιαστεί ανάλογα, το τοπίο—είτε ‘παραδοσιακό’, είτε τεχνητό, είτε φανταστικό—συνεισφέρει στην τουριστική και άρα οικονομική ανάπτυξη, προάγοντας την ανθρώπινη ευημερία και διασφαλίζοντας την τοπική ταυτότητα.

Όσον αφορά την προστασία του τοπίου στο Ευρωπαϊκό Κοινοτικό Δίκαιο, παρατηρούμε ότι, τόσο στο πρωτογενές όσο και στο δευτερογενές δίκαιο, δεν έχει εκφραστεί μέχρι στιγμής μια διακριτή πολιτική για το τοπίο αλλά με έμμεσο τρόπο φαίνεται να γίνεται προσπάθεια αναβάθμισης του ρόλου του (Μαριά, 2009). Τα ζητήματα πολιτικής του τοπίου εντάσσονται στο πλαίσιο άλλων πολιτικών, όπως της Κ.Α.Π., της περιβαλλοντικής πολιτικής, της πολιτικής των περιφερειών κ.α.  Στον Ελλαδικό χώρο, το τοπίο και η διαχείρισή του, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 24 (ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος ή της βιοποικιλότητας), ως συνιστώσα του πολιτιστικού περιβάλλοντος και σε διάσπαρτες διατάξεις διάφορης ύλης. Η μόνη περίπτωση του τοπίου όχι ως τομής, αλλά ως σύνθεσης φύσης και πολιτισμού εντοπίζεται στο πλαίσιο του Ν. 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος. Στην περίπτωση της προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, επικρατούν οι διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, ενώ, στην περίπτωση προστασίας αρχαιοτήτων και πολιτιστικής κληρονομιάς, το ενδιαφέρον επικεντρώνεται στις διατάξεις του Ν. 1469/1950 για τοπία ιδιαίτερου φυσικού κάλλους (Τ.Ι.Φ.Κ. για τους οποίους στοιχεία προστασίας τους βρίσκουμε και στις διατάξεις του Γ.Ο.Κ) και σε εκείνες του Ν.3028 περί προστασίας των αρχαιοτήτων. Εξαίρεση του κανόνα αποτελεί το ειδικό χωροταξικό πλαίσιο για τις ΑΠΕ, (ΦΕΚ 2464 Β/3-12-2008), όπου το τοπίο εμφανίζεται υπό μία σύγχρονη οπτική γωνία, ενώ πρόσφατες εξελίξεις μπορεί να θεωρηθούν οι αναφορές περί τοπίου στο νέο σχέδιο νόμου περί «Διατήρησης της Βιοποικιλότητας και άλλες διατάξεις» (http://www.hellenicparliament.gr/Nomothetiko-Ergo/Anazitisi-Nomothetikou-Ergou?law_id=23c33559-46cf-44f7-b5df-c4cec04ec4de) (Μαριά, 2009.) Παρά τις νομολογικές αυτές αναφορές στο τοπίο, υπάρχει πάντως σημαντική έλλειψη οργάνωσης όλων των ζητημάτων του τοπίου σε μια ή περισσότερες βάσεις δεδομένων, γεγονός που δυσχεραίνει προσπάθειες τοπιακής διαχείρισης και πάσης φύσεως σχεδιασμού.

Λαμβάνοντας υπόψη ότι από την 1-12-2009 έχει τεθεί σε ισχύ η Συνθήκη της Λισσαβόνας, το πρόγραμμα «ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗΣ» (ΦΕΚ 87/Α/7-6-2010), η πρόσφατη  διοικητική μεταρρύθμιση της χώρας αφενός περιορίζει τις διοικητικές δομές σε δύο βαθμούς αυτοδιοίκησης, τους Δήμους και τις Περιφέρειες και μία Αποκεντρωμένη Διοίκηση και αφετέρου οριοθετεί τις αρμοδιότητες των δύο βαθμών επί της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, όπως αυτή διαπνέει την ανωτέρω συνθήκη (aιτιολογική έκθεση στο σχέδιο νόμου“Νέα Αρχιτεκτονική της Αυτοδιοίκησης και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης - Πρόγραμμα Καλλικράτης”).

Στο νέο αυτό πλαίσιο, θα πρέπει να γίνει προσπάθεια ώστε, σε εύλογο χρονικό διάστημα, να υπάρξει αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων σε όλα τα επίπεδα αυτοδιοίκησης και ενσωμάτωση των παραμέτρων του τοπίου στις μελέτες που θα κατατίθενται στα κατά τόπους αρμόδια τμήματα περιβάλλοντος και μη των νέων περιφερειών. Αυτές θα πρέπει φυσικά να βασίζονται σε νομοθετικές ρυθμίσεις και τροποποιήσεις, ενώ ταυτόχρονα θα πρέπει να διασφαλιστεί η μη διασπορά των αρμοδιοτήτων των υπηρεσιών στα διάφορα επίπεδα διοίκησης, ώστε να μην παρεμποδίζονται οι επενδύσεις με χρονοβόρες γραφειοκρατικές διαδικασίες. Οι σχετικές αποφάσεις θα πρέπει να λαμβάνονται με σύμφωνη γνώμη των αρμόδιων γενικών διευθύνσεων χωροταξίας και περιβαλλοντικής πολιτικής, δασών και αγροτικών υποθέσεων, καθώς και όλων των υπολοίπων υπηρεσιακών φορέων (φορείς διαχείρισης κ.α.), με δικαιοδοσία επί του τοπίου.

Προς επίτευξη των στόχων αυτών, και βάσει Κατευθυντήριων Οδηγιών του Συμβουλίου της Ευρώπης, παρατίθενται στη συνέχεια, συγκεντρωτικά και ενδεικτικά, προτάσεις υλοποίησης μιας πολιτικής τοπίου για την Ελλάδα:

Όσον αφορά τους τρόπους επίτευξης αυτών των προτάσεων, αρχικά απαιτείται καταγραφή και κατηγοριοποίηση όλων των τύπων και χαρακτηριστικών των ελληνικών τοπίων, είτε πρόκειται για τοπία ειδικής μορφής (Θέσεις Ειδικού Επιστημονικού Ενδιαφέροντος-Γεωπάρκα, Ειδικές Ζώνες Διατήρησης-Οικότοποι, Ζώνες Ειδικής Προστασίας, Ramsar Sites,Εθνική Φυσικά Αποθεματικά, Τοπικά Φυσικά Αποθεματικά, Θαλάσσιες Προστατευόμενες Περιοχές, Εθνικοί Δρυμοί, Ακτές, Μνημεία Παγκόσμιας Πολιτιστικής Κληρονομιάς, Αποθέματα Βιόσφαιρας, Τοπικές Γεωλογικές Περιοχές) ή τοπία της καθημερινότητας, υποβαθμισμένα, κατεστραμμένα τοπία κ.α. Τα στοιχεία αυτά, τα οποία μπορούν να συγκεντρωθούν από οργανώσεις, δημόσιους οργανισμούς, φορείς παντός τύπου, πανεπιστήμια, ΜΚΟ, ιδιώτες, ερευνητές κ.α., παρέχουν αναγκαία και πολύτιμη περιγραφική πληροφορία ή γεω-πληροφορία για τα τοπία και το χώρο γενικότερα, καθώς και δυνατότητα καταγραφής των διαχρονικών μεταβολών και αλλοιώσεών τους. Η επέκταση της εφαρμογής της κοινοτικής οδηγίας INSPIRE και στην καταγραφή του τοπίου θα αποτελούσε ένα από σημαντικότερα βήματα υλοποίησης της ενσωμάτωσης της διάστασης του τοπίου στο ευρύτερο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό, μέσω αποτύπωσης του τοπίου σε χαρτογραφικά υπόβαθρα και βάσεις δεδομένων, δημιουργώντας GIS-εφαρμογή ανοιχτής πρόσβασης, με δυνατότητες συνεχούς ενημέρωσης και τροποποίησης.

Επιβάλλεται, ιδιαίτερα, η οριζόντια ενσωμάτωση του τοπίου σε όλες τις τομεακές πολιτικές (χωροταξικές και πολεοδομικές, περιβαλλοντικές, αναπτυξιακές, κοινωνικές και πολιτισμικές). Σύμφωνα με την Διακήρυξη της Αθήνας για το Ελληνικό Τοπίο (International Workshop on ‘Reclaiming theGreek landscape’, Nafplion, Greece, May 2010, organized byMedina.org), στο χωρικό σχεδιασμό, η μέριμνα για το τοπίο πρέπει να ενταχθεί ως κύριος στόχος σε όλα τα επίπεδα και ιδιαίτερα στο χωροταξικό και ρυθμιστικό, καθώς και στον περιβαλλοντικό σχεδιασμό. Για την ενίσχυση των επιδιώξεων αυτών, η μέριμνα για το τοπίο πρέπει να ενισχυθεί στις Μελέτες Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και τις Στρατηγικές Περιβαλλοντικές Μελέτες, με τροποποίηση όπου απαιτείται της σχετικής νομοθεσίας. Ταυτόχρονα, θα πρέπει όλοι οι αρμόδιοι δημόσιοι, ιδιωτικοί και κοινωνικοί φορείς να ενεργοποιηθούν, υλοποιώντας δράσεις που θα οδηγήσουν στην αναγνώριση, την κατανόηση, τον προσδιορισμό, το χαρακτηρισμό, την αξιολόγηση και τη διαχείριση των ελληνικών τοπίων. Ακολουθούν προτάσεις τοπιακής πολιτικής και τρόποι υλοποίησής τους οι οποίοι έχουν εφαρμοστεί στην Ε.Ε., κατά την διάρκεια της τελευταίας δεκαετίας (Dejeant-Pons , 2011):

Συγκεκριμένα, όσον αφορά το αγροτικό τοπίο, από τη δεκαετία του 1990 μέχρι σήμερα, λαμβάνουν χώρα διάφορα προγράμματα ανάπτυξης υπαίθρου, όπως LEADER, OΠΑΑΧ, INTERREG, κ.α. που έχουν έμμεσο ή άμεσο αντίκτυπο στο αγροτικό τοπίο. Στο πλαίσιο των νέων πολιτικών προστασίας της υπαίθρου που έχουν εφαρμογή και στο ελληνικό τοπίο είναι και η Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) η οποία, από το 1992, εξελίσσεται σε μια διατομεακή πολιτική ανάπτυξης της υπαίθρου με στόχο την προστασία του περιβάλλοντος και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής μέσω της αλλαγής των διαχειριστικών πρακτικών και της διαπραγμάτευσης των χρήσεων του αγροτικού χώρου. Σε αυτό το πλαίσιο, προβλέπονται ενισχύσεις για ανακατασκευή αναβαθμίδων και φυτοφρακτών, διατήρηση παραδοσιακών αγροτικών τοπίων (π.χ. μαστιχεώνας Χίου, αμπελώνας Θήρας, ελαιώνας Άμφισσας), προστασία γεωργικών οικοσυστημάτων υψηλής οικολογικής αξίας (π.χ. ορεινοί και νησιωτικοί βοσκότοποι) και προστασία γεωργικών χρήσεων γης, με στόχο την ‘καλή αγροτική και περιβαλλοντική κατάσταση’ (Wascher & Bas Pedroli, 2008:29). Οι νέες αυτές πολιτικές έχουν σημαντική επίδραση στο ελληνικό τοπίο, αν και ακόμη δε μπορούν να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικά την επέκταση των αστικών χρήσεων γης σε βάρος της γεωργίας (Βλάχος & Λουλούδης, 2008). Στο πλαίσιο αυτό, μέσα από την ανάπτυξη μιας πολιτικής επιλεκτικής μετανάστευσης προς την ύπαιθρο, θα μπορούσαν επίσης να παραχθούν και να προωθηθούν αγροτικά προϊόντα—ιδίως στον πρωτογενή τομέα—αλλά και υπηρεσίες, προς ενίσχυση μιας ανεξάρτητης εθνικής οικονομίας και μιας συντονισμένης προώθησης εναλλακτικών μορφών τουρισμού και τοπικής επιχειρηματικότητας, ώστε να μειωθεί η εξάρτηση της χώρας από τον μαζικό τουρισμό.

Τέλος, παρατίθενται συμπληρωματικές στρατηγικές και τρόποι υλοποίησης μιας πολιτικής τοπίου για την Ελλάδα, με στόχο την οικονομική ανάπτυξη που βασίζεται στον τουρισμό:

Συμπερασματικά, στη βάση των κατευθυντήριων γραμμών του Συμβουλίου της Ευρώπης για την υλοποίηση της Ευρωπαϊκής Σύμβασης του Τοπίου, λόγω του πολυδιάστατου, σύνθετου και αδιαίρετου χαρακτήρα του τοπίου και των προσεγγίσεών του, η εφαρμογή μέτρων για τη διαχείριση των πολιτισμικών τοπίων θα πρέπει να σχεδιάζεται σε σχέση με τις συνολικές πολιτικές τοπίου και να αντανακλά όλα τα πολιτιστικά, ιστορικά, αρχαιολογικά, εθνολογικά, οικολογικά, αισθητικά, οικονομικά και κοινωνικά συμφέροντα του συγκεκριμένου χώρου (Council of Europe-Committee ofMinisters– Recommendation No R 95 -9 on the integrated conservation ofcultural landscape areas as part of landscape policies 1995). Η υιοθέτηση δε των κατευθυντήριων γραμμών (Σύσταση CM / Rec, 2008 3) της επιτροπής των υπουργών, όπως ενδεικτικά φαίνεται στον παρακάτω πίνακα, θα μπορούσε να αποτελέσει το ιδανικό τοπιακό εγχείρημα της ελληνικής πολιτείας και κοινωνίας.

(Σύσταση CM / Rec (2008) 3 της Επιτροπής των Υπουργών στα κράτη μέλη σχετικά με τις κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της Ευρωπαϊκής Σύμβασης του Τοπίου)

·              Βλάχος, Γ. και Λ. Λουλούδης (2008) Από το χωράφι στο χώρο. Η ανάδυση του αγροτικού τοπίου στη μεταπαραγωγική ύπαιθρο. Ανακοίνωση στο Επιστημονικό Συνέδριο: «Η διεκδίκηση της υπαίθρου. Νοηματοδότηση και κατοίκηση της φύσης στη σύγχρονη Ελλάδα», Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας, Βόλος (http://www.arch.uth.gr/ypaithros/perilipseis.pdf)

·              Μαριά, Ε.-Α. (2009) Η νομική προστασία του τοπίου στο διεθνές, κοινοτικό και εθνικό δίκαιο, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκουλα, Αθήνα.

·              Τερκενλή, Θ. Σ. (1996) Το Πολιτισμικό Τοπίο: Γεωγραφικές Προσεγγίσεις. Εκδόσεις Παπαζήσης, Αθήνα.

·              Dejeant-Pons, M. (2011) European Landscape Convention: Past, Present, Future, Council of Europe website.

·              Roberts, G., Hughes, E., Scott, A., Howard, P. (2008) “Identifying good practice from countries implementing the European Landscape Convention”, International Centre for Protected Landscapes (ICPL).

·              Terkenli, T. S. (2004) “Tourism and Landscape” in Lew, A. A., C.M. Hall and A. M. Williams (eds.) A Companion to Tourism. Blackwell: Oxford.

·              Terkenli, T. S. (2011) “In search of the Greek landscape: a cultural geography” in Jones, M. and M. Stenseke (eds.), The European Landscape Convention: challenges of participation. Springer: Dordrecht (forthcoming).

·              Terkenli, T. S. and E. Pavlis (2011) “Landscape conscience: awareness raising, training and education” in Papayannis T. and P. Howard (eds.) Reclaiming the Greek Landscape (forthcoming).

·              Wascher, D. & B. Pedroli (2008) Blueprint for EUROSCAPE 2020. Reframing the future of the European landscape. – Policy visions and research support. LANDSCAPE EUROPE, Wageningen.

-------------------------------------------------